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R?forme des institutions en France (1) : la m?thode

La r?forme des institutions est compl?tement engag?e. Le texte d?finitif a ?t? adopt? au Conseil des ministres du 23 avril 2008 apr?s ?tre pass? au Conseil d’?tat et va se trouver dans l’ordre du jour des d?bats parlementaires en mai et en juin 2008 avant une adoption d?finitive par le Congr?s ? Versailles pr?vue en d?but juillet 2008.

Voil? un processus qui aura mis pr?s d’une ann?e, alors qu’au d?part, il ?tait pr?vu de tout terminer avant f?vrier 2008. Un proc?d? ralenti ? la fois par la multitude des r?formes gouvernementales, la baisse de popularit? de Nicolas Sarkozy ? la veille des ?lections municipales et cantonales et par une absence (confirm?e encore par le Parti socialiste) de consensus sur les grandes lignes du projet de r?vision.

Je vous propose de lire ensemble les principaux points de modification de la Constitutions propos?s par ce projet de loi (d?fendu en principe par le Premier Ministre Fran?ois Fillon lui-m?me et pas par la Ministre de la Justice Rachida Dati), et d’en faire mes commentaires personnels, qui n’engagent ?videmment que moi.

Dans ce premier article (pour ne pas faire trop long), je me concentrerai sur la m?thode et les justifications de la r?vision, puis dans un deuxi?me article, sur les dispositions qui ne concernent pas sp?cifiquement le Parlement (sur l’Ex?cutif et le droit des citoyens) et enfin, dans un troisi?me article, celles qui redonnent du pouvoir et du contr?le au Parlement.

1. La mani?re de r?viser la Constitution

Prenons d’abord la m?thode du processus choisi.

Au d?part, l’?lection pr?sidentielle a ?t? le d?clencheur du processus de r?vision. Les trois grands candidats (Sarkozy, Royal et Bayrou) ?taient tous favorables ? une modification plus ou moins profonde de la Constitution (parfois m?me ? un changement de R?publique). Fran?ois Bayrou souhaitait une r?vision pour septembre 2007, S?gol?ne Royal pr?voyait un temps ? dur?e ind?termin?e de ‘d?mocratie participative’ pour esquisser cette r?vision.

Finalement, Nicolas Sarkozy a ?t? ?lu le 6 mai 2007, et d?s le 18 juillet 2007 (d?cret n°2007-1108), il a nomm? le Comit? Balladur, compos? de personnalit?s ind?pendantes repr?sentant tous les bords politiques pour faire des propositions qui ont ?t? publi?es dans le rapport du 29 octobre 2007 dont j’avais rendu compte avec d?tails.

? la suite de ce rapport, le gouvernement a pr?sent? quelques propositions qui ont ?t? soumises ? consultation aupr?s des dirigeants des partis politiques en d?cembre 2007, puis un projet de loi a ?t? ?labor?, envoy? pour avis au Conseil d’?tat, d?sormais adopt? par le Conseil des ministres la semaine derni?re et inscrit ? l’ordre du jour des deux assembl?es parlementaires pour tout finaliser en juillet 2008 par une r?union ? Versailles : premi?re quinzaine de mai 2008 ? l’Assembl?e Nationale, juin 2008 au S?nat.

Un long processus de consultation,
mais excluant le Parlement en tant que tel

On peut imaginer que ce long processus (la Constitution de la Ve R?publique a ?t? r?dig?e en moins de trois mois l’?t? 1958) ainsi que la double concertation (le Comit? Balladur qui a auditionn? de nombreuses personnalit?s politiques, le Premier Ministre qui, ensuite, a consult? les chefs de parti) ?tait un gage de mesure et de pond?ration afin d’obtenir un projet de loi consensuel.

Mais ce n’est pas le cas. Comme je l’avais d?j? ?voqu? ? propos du Comit? Balladur, la m?thode est critiquable dans la mesure o? le choix des personnalit?s (certes tr?s honorables et avis?es) du Comit? Balladur n’?manait que d’une d?cision arbitraire du Pr?sident de la R?publique et il m’aurait paru d’autant plus pertinent de faire ?maner un tel comit? des parlementaires eux-m?mes que la principale qualit? de cette r?forme visait ? redonner du pouvoir au Parlement. Donc, ?trange proc?d?.

Cela dit, dans ce projet de loi, des propositions sont incluses qui n’?taient pas sugg?r?es par le rapport du Comit? Balladur (comme la limitation du nombre de mandats pr?sidentiels cons?cutifs) et d’autres propositions de ce m?me rapport n’ont pas ?t? reprises. D’o? peut-?tre la n?cessit? de minimiser l’influence r?elle des travaux du Comit? Balladur.

Le peuple (encore) absent de cette r?vision

Autre point contestable dans la m?thode : il ne sera pas question de soumettre la r?forme au r?f?rendum, mais uniquement par l’adoption par le Parlement r?uni en Congr?s. Or, la capacit? d’obtenir la majorit? des trois cinqui?mes est aujourd’hui tr?s al?atoire, et n?cessite l’abstention ou l’accord de quelques parlementaires socialistes. Un moyen de finalement en rester au statu quo ? ou de d?baucher de nouveaux parlementaires socialistes ?

Ce qui est clair, c’est que cette r?forme remet explicitement en cause l’?quilibre actuel de nos institutions : « Jamais toutefois l’?quilibre g?n?ral de nos institutions n’a ?t? repens? dans une r?flexion d’ensemble. » et qu’? ce titre, une ratification par le peuple fran?ais aurait ?t? nettement plus d?mocratique.

Il est s?r que soumettre une telle r?forme au r?f?rendum aurait ?t? aussi complexe que celui du Trait? Constitutionnel Europ?en : l’ensemble du projet de loi est en effet assez complexe, concerne une myriade de petites mesures qui n?cessitent quelques connaissances en droit constitutionnel pour en comprendre les cons?quences sur la pratique institutionnelle et, contrairement ? ce qui est revendiqu?, ne me semble pas dot? d’une coh?rence parfaite. La r?forme n’est qu’une succession de souhaits pr?sidentiels et de suggestions du Comit? Balladur et reste un ‘catalogue ? la Pr?vert’.

2. La justification de r?viser la Constitution

Pr?server les acquis de stabilit? et d’efficacit?

Le gouvernement a pr?sent? son projet de loi constitutionnelle en rappelant d’abord que la Constitution du la Ve R?publique, dont on va bient?t f?ter le cinquantenaire, « a fait preuve de sa solidit? et de son efficacit? » rappelant que gr?ce ? elle, non seulement la France « a surmont? des crises majeures » (comme la guerre d’Alg?rie) mais aussi a permis plusieurs alternances politiques (six au total : en 1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 2002) et plusieurs cohabitations (trois au total : en 1986, 1993 et 1997) sans avoir connu de blocage dans le fonctionnement des institutions.

? titre, je souscris ? ce pr?ambule du gouvernement qui conclut : « avec [cette Constitution], l’autorit? de l’?tat et la stabilit? gouvernementale ont ?t? confort?es » et qui reste sur cet acquis : « en aucun cas, cet acquis ne doit ?tre remis en cause ni m?me fragilis?. ».

Ensuite, le gouvernement estime n?cessaire des ?volutions dans le fonctionnement de la d?mocratie et ?voque plusieurs inflexions, en particulier l’adoption du quinquennat en 2000 (voir mes deux articles sur le sujet, sur l’historique du mandat pr?sidentiel en France et sur le quinquennat).

L’objectif de la r?forme propos?e est donc une « modernisation » et un « r??quilibrage des institutions » avec « un texte susceptible de recueillir un accord large ».

Pratique des hommes (ou femmes) et r?gles communes

Dans un vocabulaire tr?s sarkozyen, le gouvernement scande ainsi : « Nos concitoyens aspirent profond?ment ? une R?publique exemplaire, ? une d?mocratie irr?prochable ».

Je ne cesserai de r?p?ter ici que l’exemplarit? et l’irr?prochabilit? ne sont les fruits que de la pratique individuelle des personnalit?s politiques et rarement le fait des institutions qui ne servent que les desseins humains.

Pour m?moire, la IIIe R?publique avait admirablement bien fonctionn? sous la Premier Guerre Mondiale, avec des renversements de gouvernement, des transformations politiques majeures (des socialistes comme Viviani qui acceptent de gouverner) et la d?signation du Tigre, George Clemenceau, pour vaincre pendant la guerre.

Cette m?me IIIe R?publique s’est effondr?e en juin 1940, incapable de d?cider de maintenir la France, et s’est effac?e devant un (mauvais) homme providentiel, Philippe P?tain, gr?ce aux manœuvres de Pierre Laval, un habitu? des minist?res.

La grande diff?rence entre les deux guerres, ce n’?taient pas les institutions, exactement les m?mes, mais le personnel politique qui, ? partir du d?but des ann?es 1930, avait oubli? l’int?r?t de l’?tat.

Andr? Tardieu, plus conscient que d’autres, avait tent? en vain, comme Pr?sident du Conseil, ? faire r?former pour donner plus de poids ? l’Ex?cutif.

L’argument en 2008 revient donc : le personnel politique ?tant ‘moins sage’ qu’en 1958 (est-ce si vrai que cela ?), il s’agit de recadrer les institutions (donc, de les rigidifier) pour encadrer plus efficacement la classe politique et emp?cher les principales d?rives (lesquelles ?).

Je reste convaincu que c’est une conception un peu na?ve de la vie institutionnelle d’un pays, mais ne peux cependant qu’applaudir quand certaines am?liorations se profilent.

Dans les deux prochains articles, nous verrons donc les principales dispositions de la r?vision, qui concernent quatre ?l?ments principaux : le Pr?sident de la R?publique, le Gouvernement, le Parlement et les Citoyens.

? suivre donc…

Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (28 avril 2008)

Pour aller plus loin :

Texte int?gral du Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve R?publique.

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