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R?forme des institutions en France (4) : les oubli?s du projet Sarkozy-Fillon

Dans les premier, second et troisi?me articles, j’avais pr?sent? la modernisation des institutions de la Ve R?publique voulue par le Pr?sident de la R?publique Nicolas Sarkozy et d?fendue par le Premier Ministre Fran?ois Fillon.

Il ?tait question d’une m?thode discutable (pas de consultation pr?alable des parlementaires, pas de r?f?rendum pour sa ratification), de mesures parfois contestables concernant l’Ex?cutif (droit du Pr?sident de la R?publique ? s’exprimer au Parlement, limitation ? deux mandats cons?cutifs etc.) et de mesures tr?s consensuelles visant ? renforcer le r?le du Parlement (vote des lois et contr?le du Gouvernement) issues des travaux du Comit? Balladur.

Dans ce dernier ?pisode, je fais le point sur les sujets qui n’ont pas ?t? abord?s dans ce projet de loi constitutionnelle, ce qui aura sans doute d??u de nombreuses ?lus et citoyens.

8. Ce qui n’est pas dans le projet de loi constitutionnelle

Quelques mesures pourtant souvent d?battues n’ont pas ?t? ?voqu?es ici. Elles ne sont pas contenues dans la r?forme sans pour autant pr?juger de leur absence totale.

En effet, pour au moins deux th?mes, le mode de scrutin et le cumul des mandats, ce n’est pas du ressort de la Constitution mais de lois organiques.

D’ailleurs, ce projet de r?vision n?cessiterait, s’il ?tait adopt?, plusieurs lois organiques qui fixeraient un certain nombre de conditions dans lesquelles s’appliqueraient les nouvelles dispositions vot?es. Le contenu de ces lois organiques ferait sans doute l’objet de nouveaux enjeux pas forc?ment bien visibles pour le simple citoyen.

8.1. Pas de r?f?rendum d’initiative populaire

Sans doute consid?rant que le peuple n’est pas assez ‘mature’, le projet ne reprend pas la proposition tr?s encadr?e du Comit? Balladur qui pouvait servir de base ? une discussion de type parlementaire (la question ?tant de savoir si le gouvernement laissera ou pas les parlementaires amender le texte).

? la place est ?voqu? un droit de p?tition consultatif aupr?s du Conseil ?conomique et Social.

Le sujet m?rite cependant de s’y attarder. L’absence d’une telle mesure ne signifie pas n?cessairement qu’on veuille brider le peuple.

Il y a deux arguments en d?faveur d’un tel type de r?f?rendum.

D’une part, il est difficile dans un pays ? grande population de permettre des p?titions de 10% de l’?lectorat par exemple (plus de 4 millions de personnes). Seuls, les grands partis pourraient aboutir ? un tel projet. C’est pourquoi ce type de mesure est souvent applicable dans des petits pays (notamment la Suisse).

D’autre part, sans encadrement strict, cela peut aboutir ? des relents populistes malsains (comme demander un r?f?rendum pour r?tablir la peine de mort). Il para?t normal ?galement que les pouvoirs publics pr?servent une exclusivit? dans ce type d’initiative.

Le tout ?tant de rester ? l’?coute des attentes du peuple. Ce qu’a cherch? ? faire De Gaulle jusqu’en 1968 (ensuite, la distance fut si grande qu’il a d?missionn? de lui-m?me, acte ‘h?ro?que’ qu’un simple homme politique commun n’aurait jamais commis, ni Mitterrand en 1986 ou 1993, ni Chirac en 1997 ou 2005).

8.2. Mode de scrutin pour l’?lection des d?put?s

Serpent de mer habituel de la vie politique fran?aise depuis plusieurs r?publiques (la loi sur les apparentements avait d?j? cass? la dynamique du RPF sous la IVe R?publique), le mode de scrutin a ?t? souvent modifi? et beaucoup de personnalit?s politiques ont pris, au cours de leur existence politique, des positions diff?rentes.

En 1958, Ministre de la Justice et charg? de r?diger la nouvelle Constitution, Michel Debr? ?tait favorable au scrutin majoritaire ? un tour comme en Grande-Bretagne. Cette id?e a ?t? abandonn?e par De Gaulle surtout parce qu’il voulait des d?put?s ?lus ? la majorit? absolue et pas relative afin de leur donner la l?gitimit?, d’o? la n?cessit? d’un second tour (m?me si la possibilit? de triangulaires voire de quadrangulaires au second tour ne donne pas forc?ment au candidat finalement ?lu une majorit? absolue).

En avril 1985, Fran?ois Mitterrand modifiait le mode de scrutin en raison de consid?ration tr?s circonstancielles : s?r d’?chouer aux ?lections l?gislatives du 16 mars 1986, il voulait r?duire au maximum l’effet majoritaire d’une victoire de la coalition UDF-RPR men?e par Jacques Chirac. Fran?ois Mitterrand avait donc institu? apr?s bien des supputations le scrutin proportionnel par listes d?partementales avec r?partition au plus fort reste. Cette d?cision avait d’ailleurs engendr? la d?mission de Michel Rocard (partisan du maintien du scrutin majoritaire) du gouvernement de Laurent Fabius.

D?s l’automne 1986, Jacques Chirac, Premier Ministre de cohabitation, avait r?tabli le scrutin majoritaire ? deux tours sans toutefois modifier le nombre de d?put?s (qui ?tait pass? de 496 ? 577 avec la r?forme de Fran?ois Mitterrand).

Pour l’instant, aucun autre changement n’a eu lieu.

Trois ?coles s’opposent.

Il y a les partisans du statu quo qui souhaitent pr?server l’?lection d’une majorit? absolue ? l’Assembl?e Nationale (son absence dans l’Assembl?e ?lue en juin 1988 et sa pr?sence dans celle ?lue en mars 1986 mettent en d?faut cette argumentation). Le scrutin est cependant plus efficace pour gouverner mais a une plus faible capacit? de repr?sentation de tous les courants politiques du pays.

Il y a les partisans du tout-proportionnel ou d’une forte dose de proportionnelle (50% des d?put?s). La plupart des partis lamin?s par le scrutin majoritaire y sont ?videmment favorables (notamment le MoDem, le Front National, mais aussi le PCF, les Verts et l’extr?me gauche).

Il y a enfin ceux qui sont favorables ? une petite dose de proportionnelle, ? l’instar du Comit? Balladur qui sugg?rait 5% des d?put?s (ce qui est faible). Le Nouveau Centre, certains ?lus de l’UMP et du PS y seraient favorables.

Quatri?me position, ultra-minoritaire, Patrick Devedjian (ancien ministre, d?put? et secr?taire g?n?ral de l’UMP) et G?rard Longuet (ancien ministre, s?nateur et ancien pr?sident du Parti r?publicain) seraient partisans du scrutin majoritaire ? un tour (ce qui laminerait d?finitivement les candidats qui ne seraient soutenus ni par l’UMP ni par le PS). Je les soup?onne d’?tre surtout des provocateurs.

8.3. Mode de scrutin pour l’?lection des s?nateurs

De nombreuses modifications ont d?j? eu lieu pour les s?nateurs qui sont ?lus dans un cadre d?partemental. Pour les d?partements qui ?lisent au moins trois s?nateurs, il s’agit d’un scrutin ? la proportionnelle au plus fort reste (avant, il fallait au moins cinq s?nateurs dans un d?partement).

Le souci n’est donc pas le mode de scrutin qui semble d?sormais admis, mais le coll?ge ?lectoral (voir mon article sur le sujet).

En effet, ce coll?ge ?lectoral, pourtant d?j? modifi? pour repr?senter plus les villes que les campagnes, fait la part encore trop belle aux ?lus ruraux surrepr?sent?s par rapport aux grands ?lecteurs issus des villes.

Pierre Mauroy (s?nateur et ancien Premier Ministre) aurait m?me r?ussi ? convaincre ses camarades socialistes d’abandonner leur refus de voir le Pr?sident de la R?publique s’exprimer devant le Parlement au profit d’une r?forme de la composition du coll?ge ?lectoral pour le S?nat.

L’enjeu est important, notamment depuis les ?lections municipales et cantonales de mars 2008, puisque le PS pourrait gagner la majorit? du S?nat en septembre 2011 avec le renouvellement des s?nateurs franciliens.

Dans tous les cas, le coll?ge pour les ?lections s?natoriales pr?vues le 21 septembre 2008 (date avanc?e d’une semaine ? la tradition) ne serait pas modifi?.

Le 23 avril 2008, l’?ditorialiste Olivier Duhamel (et ancien d?put? europ?en socialiste) proposait sur France Culture une Assembl?e Nationale ?lue au scrutin majoritaire ? un tour (assurant la majorit? absolue) et un S?nat ?lu ? la proportionnelle int?grale (et au suffrage direct), assurant la repr?sentation de tous les courants politiques, et modifiant le clivage actuel : le d?put? repr?sente la population et le s?nateur repr?sente le territoire.

8.4. Renforcement de la limitation du cumul des mandats

Rappelons ? cet effet qu’il est faux de dire qu’il n’y a actuellement pas de limitation de cumul des mandats. La loi a d’abord limit? ? deux mandats, puis a interdit ? plus d’un ex?cutif local. Tout en plafonnant les indemnit?s de ces fonctions ?lectives.

Un mandat local et un mandat national pourrait ?tre un bon ?quilibre. Nathalie Kosciusko-Morizet l’avait d’ailleurs r?cemment expliqu? ? Agoravox.

Le vrai probl?me reste cependant que ne sont pris en compte que les mandats obtenus au suffrage direct, or il existe de nombreux autres mandats que les ?lus cumulent all?grement en toute discr?tion et qui ne sont pas pris en compte.

Par exemple, les mandats concernant les structures intercommunales qui sont pourtant dot?es de budgets sup?rieurs aux communes. Mais aussi de nombreux mandats dans des syndicats mixtes, intercommunaux divers et vari?s.

En observant la pratique gouvernementale propos?e par Nicolas Sarkozy depuis mai 2007, il n’est pas s?r que ce th?me soit mis en discussion rapidement.

En effet, alors que Lionel Jospin avait ?mis la r?gle (personnelle), en juin 1997, qui interdisait d’?tre ? la t?te d’un ex?cutif en m?me temps qu’au gouvernement, et que Jacques Chirac l’avait reprise ? son compte en mai 2002, notamment pour ?viter de nommer Philippe Douste-Blazy, alors nouveau maire de Toulouse, au gouvernement (mais qu’il n’a pas appliqu?e ? Nicolas Sarkozy lors de son retour au Minist?re de l’Int?rieur en juin 2005, cumulant en plus la pr?sidence du Conseil g?n?ral des Hauts-de-Seine et la pr?sidence de l’UMP), le gouvernement de Fran?ois Fillon est compos? de nombreux responsables d’ex?cutifs territoriaux (surtout depuis le remaniement du 18 mars 2008).

8.5. Cumul des mandats dans le temps

La question doit sans doute ?tre aussi d?battue.

La r?ponse est propos?e pour le mandat pr?sidentiel dans le projet de loi constitutionnelle, mais n’est pas vraiment utile dans la mesure o? aucun Pr?sident de la R?publique n’a jamais commenc? de troisi?me mandat (et deux seuls ont achev? leur second mandat depuis deux si?cles, Fran?ois Mitterrand et Jacques Chirac).

L’enjeu porte plut?t sur l’ex?cutif des collectivit?s locales (mairie, pr?sidence de Conseil g?n?ral, pr?sidence de Conseil r?gional) o? la tr?s grande long?vit? de certains ?lus interroge les citoyens sur leur aptitude ? prendre les bonnes d?cisions et ? imaginer les meilleures solutions aux enjeux qui se posent.

Mais, je ne suis pas s?r que le choix doit ?tre refus? ? l’?lecteur. Les ?lecteurs sont aujourd’hui tout ? fait aptes ? refuser la prolongation de mandats trop durable.

C’est ainsi, par exemple, qu’ils ont renvoy? ? ses ?tudes Jean-Marie Rausch (78 ans), candidat ? un nouveau mandat en mars 2008, alors qu’il ?tait maire de Metz depuis… mars 1971.

Jacques Chaban-Delmas avait ?t? encore plus long ? Bordeaux (pendant 48 ans maire) ou Aim? C?saire (56 ans maire de Fort-de-France).

?pilogue

Ces oublis dans l’actuel projet de loi constitutionnelle feront n?cessairement de nouveaux d?bats voire pol?miques dans les mois et les ann?es ? venir.

L’opposition au gouvernement, notamment les socialistes, devrait saisir cette occasion du d?bat institutionnel pour se faire entendre et surtout se faire comprendre. Car pour ses derni?res positions institutionnelles concernant le Trait? de Lisbonne, le Parti socialiste a ?t? d’une incoh?rence politique doubl?e d’une confusion ?tonnante.

? lui de montrer clairement o? se trouvent, ? son sens, les priorit?s institutionnelles. Le gouvernement semble avoir d?j? accompli cette t?che. Et au MoDem d’avoir l’audace de faire entendre sa voix malgr? sa faible force de frappe parlementaire.

Je souhaite ?galement que le gouvernement laisse une grande marge de manœuvre aux parlementaires pour amender ce projet de r?vision lors des lectures ? l’Assembl?e Nationale en mai 2008 et au S?nat en juin 2008.

Il restera ensuite ? d?terminer si cette r?forme voulue par Nicolas Sarkozy va renforcer la Ve R?publique… ou l’affaiblir.

Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (30 avril 2008)

Pour aller plus loin :

Texte int?gral du Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve R?publique.

Constitution de la Ve R?publique.

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