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Mandat pr?sidentiel en France (2) : les d?rives partisanes du quinquennat

J’ai propos?, dans un pr?c?dent article, une petite histoire du septennat et du quinquennat. Maintenant, regardons les diff?rents arguments.

Pourquoi fallait-il le quinquennat en 2000 ?

Le temps va de plus en plus vite de nos jours…

Le principal argument en faveur du quinquennat, pl?biscit? par l’opinion publique, est que le temps s’est acc?l?r?. ? tous points de vue : technologique, donc ?conomique et forc?ment politique.

Prenons ne serait-ce que l’informatique : un Mitterrand ignorant ce sujet et ?pat? devant de tr?s jeunes petits informaticiens, puis un Chirac ignorant ce qu’est la souris d’un ordinateur. S’il y a bien eu un changement avec la campagne pr?sidentielle de 2007, c’est que chacun des trois principaux candidats (Sarkozy, Royal, Bayrou) savait ce qu’est un ordinateur et les ouvertures que permet internet.

Par cons?quent, maintenir ? sept ans le mandat pr?sidentiel serait non seulement une aberration, mais aussi anti-d?mocratique dans la mesure o? les ?lecteurs changent tr?s vite de camps. Il y a sept ans, c’?tait avant les attentats du 11 septembre 2001. Bref, la pr?histoire. La situation ?tait mille fois diff?rente de celle d’aujourd’hui. Le renouvellement du mandat pr?sidentiel, c’est aussi le renouvellement des id?es, des programmes et des projets politiques. Et aussi le rajeunissement suppos? de la classe politique.

C’est pour cette m?me id?e que le S?nat a reconnu que la dur?e du mandat des s?nateurs de neuf ans ?tait beaucoup trop longue et a consenti de lui-m?me (pour ?viter une r?forme plus importante de l’ext?rieur) ? sa r?duction ? six ans, qui est une dur?e assez classique pour les mandats locaux (conseillers municipaux, g?n?raux, r?gionaux).

?viter les cohabitations g?n?ratrices d’immobilisme…

L’autre argument massue pr?sent? en 2000 fut aussi la nocivit? institutionnelle de la cohabitation (nocivit? reconnue d?sormais mais pr?vue d?s 1984 par Raymond Barre). C’est-?-dire la coexistence d’un Pr?sident de la R?publique d’un bord et d’une majorit? parlementaire du bord oppos?.

Or, le contexte de 2002 ?tait particuli?rement int?ressant : le mandat des d?put?s finissait la m?me ann?e que celui du Pr?sident de la R?publique. Une loi ?lectorale (surtout revendiqu?e d’ailleurs par Fran?ois Bayrou ? l’?poque) a donc ?t? adopt?e pour faire ?lire les d?put?s apr?s le Pr?sident de la R?publique (alors que leur mandat se terminait en mars et celui du Pr?sident en mai).

Ceux qui contestent cette loi oublient qu’elle n’a fait que reprendre l’esprit des institutions qui veut que la pr??minence revienne au Pr?sident de la R?publique.

Cette inversion du calendrier ?lectoral est tellement coh?rente qu’elle n’a fait que formaliser ce qui se faisait en pratique par Fran?ois Mitterrand, ? savoir dissoudre l’Assembl?e Nationale syst?matiquement apr?s une ?lection pr?sidentielle (comme en 1981 et en 1988).

Une pratique qu’auraient d? sans doute prendre en compte ?galement Val?ry Giscard d’Estaing en 1974 (qui fut vite prisonnier du nouveau RPR de Jacques Chirac d?s 1976) et Jacques Chirac en 1995 (cohabitant avec une majorit? d’origine balladurienne).

Ainsi, sur la lanc?e de l’?lection pr?sidentielle, les d?put?s se font d?sormais syst?matiquement ?lire ou r??lire.

C’est sur cette ‘op?ration magique’ (aux l?gislatives, les Fran?ais ne d?savoueraient pas leur vote ? l’?lection pr?sidentielle) que Fran?ois Bayrou a mis? pour r?pondre ? son talon d’Achille le plus discr?ditant pour lui : ‘s’il ?tait ?lu, il ne pourrait pas obtenir de majorit? ? l’Assembl?e’.

Dans l’optique de ce quinquennat sec, une ?lection de Fran?ois Bayrou en mai 2007 aurait sans doute engendr? des ralliements dans l’autre sens, centrip?te et pas centrifuge (vers l’UDF) et les candidats estampill?s ‘majorit? pr?sidentielle’ (de droite ou de gauche d’ailleurs) auraient sans doute eu plus de chance d’?tre ?lus.

Nul ne peut aujourd’hui assurer que ce sc?nario aurait fonctionn?, mais il demeurait au moins dans la logique des institutions. D’ailleurs, il suffisait d’avoir juste une majorit? relative pour gouverner, comme ce fut le cas pour Fran?ois Mitterrand entre 1988 et 1993.

Malgr? ces deux arguments, je n’ai pas du tout ?t? convaincu en 2000.

Par cons?quent, ce 24 septembre 2000, je fis partie d’une tr?s faible minorit? d’?lecteurs (30,2%) ? s’?tre d?plac?s pour participer au r?f?rendum visant ? adopter le quinquennat et je fis partie d’une minorit? encore plus faible (26,9% soit 6,8% du corps ?lectoral, abstention comprise) ? avoir voter non, c’est-?-dire, contre la r?duction du mandat pr?sidentiel de sept ? cinq ans.

Pourquoi avoir vot? contre le quinquennat ?

Tradition de la R?publique fran?aise…

J’avoue que le principal argument des laudateurs du septennat fut longtemps la tradition r?publicaine, bref, la long?vit? de cette disposition.

Mais, dans mon pr?c?dent article, j’expliquais que la dur?e fix?e ? sept ans en 1873 fut le r?sultat d’un concours de circonstances tout ? fait anecdotique et n’?tait pas la cons?quence d’une longue r?flexion constitutionnelle : il s’agissait d’attendre la mort du Comte de Chambord qui aurait mis fin aux divisions chez les monarchistes. Sept ans correspondait ? un bon d?lai ! Dix ans aurait trop rappel? le Consulat ou le d?but du Second Empire.

Donc, l’argument principal est vite balay?.

Concomitance des ?lections pr?sidentielle et l?gislatives…

Reste une sorte de rigueur absolue du dogme gaullien : des personnalit?s aussi diff?rentes que Raymond Barre, Christian Poncelet, Charles Pasqua ou Pierre Mazeaud (futur Pr?sident du Conseil Constitutionnel de 2004 ? 2007) avaient refus? ce quinquennat coupl? ? une l?gislature pour cette m?me all?geance au principe gaullien redit le 31 janvier 1964 par De Gaulle : « Parce que la France est ce qu’elle est, il ne faut pas que le Pr?sident soit ?lu simultan?ment avec les d?put?s, ce qui m?lerait sa d?signation ? la lutte directe des partis, alt?rerait le caract?re (…) de sa fonction de chef d’?tat. ».

Mais Pompidou, pourtant partisan du quinquennat, disait la m?me chose le 10 septembre 1973 : « Aussi est-il souhaitable de ramener le mandat pr?sidentiel ? l’avenir ? cinq ans, sans pour autant lier la date des ?lections pr?sidentielles ? la date des ?lections ? l’Assembl?e Nationale, ce qui remettrait en cause l’esprit m?me des institutions et l’?quilibre des pouvoirs publics. ».

M?me Jacques Chirac, qui fit finalement le quinquennat, d?clarait un an auparavant, le 14 juillet 1999 : « Le quinquennat conduit presque automatiquement au r?gime pr?sidentiel. Moi, je suis hostile au r?gime pr?sidentiel. ».

L’argument est en effet de poids. Le G?n?ral De Gaulle avait r?ussi ? faire ?lire en 1958 (quelques semaines avant son ?lection ? l’?lys?e) une majorit? parlementaire gaulliste. Puis, il faut attendre Fran?ois Mitterrand pour refaire (dans le sens inverse du calendrier) la m?me chose en 1981 et en 1988.

Or, depuis 1981 (et m?me, depuis 1974 si on consid?re que les R?publicains ind?pendants formaient un parti suffisamment puissant pour porter son leader ? l’?lys?e), le candidat ?lu ? la magistrature supr?me a toujours ?t? le chef du parti majoritaire : Mitterrand premier secr?taire du PS, Chirac pr?sident du RPR et Sarkozy pr?sident de l’UMP.

Pire, l’absence de leadership dans son propre parti a handicap? consid?rablement des candidats comme Raymond Barre en 1988, Jacques Delors et ?douard Balladur en 1995, et ?videmment, S?gol?ne Royal en 2007.

Contrairement ? la volont? gaullienne, la Ve R?publique a gliss? progressivement dans les ann?es 1970 vers le r?gimes des partis tant honni avant 1958. Par chance, les institutions ont paradoxalement permis une stabilit? d’autant plus forte que le Pr?sident gardait la ma?trise de son (ex-)parti (Mitterrand avait perdu le contr?le du PS d?s 1990 au congr?s de Rennes et Chirac en d?cembre 2004 avec la conqu?te de l’UMP par Nicolas Sarkozy).

Cette perversion ?tait d’ailleurs autant le fait des socialistes (qui n’avaient pas pour r?f?rence le gaullisme) que les gaullistes eux-m?mes puisqu’en d?cembre 1974, Jacques Chirac, alors Premier Ministre, s’empara du secr?tariat g?n?ral de l’UDR puis en mars 1986, redevenu Premier Ministre, Jacques Chirac voulut conserver sa pr?sidence du RPR. M?me sch?ma en mai 1995 quand Alain Jupp? cumula Matignon et la pr?sidence du RPR.

Au moins, Fran?ois Mitterrand consid?rait incompatible les fonctions gouvernementales avec les fonctions de premier secr?taire du PS, fonctions qu’a ainsi abandonn?es Lionel Jospin ? Fran?ois Hollande (au d?part, il aurait pr?f?r? Daniel Vaillant, mais ce dernier ?tait trop friand d’un minist?re) lorsqu’il fut nomm? Premier Ministre en juin 1997.

Cette d?rive renfor?a la d?pendance des parlementaires de la majorit? vis-?-vis de l’?lys?e. La pratique de la fonction pr?sidentielle depuis mai 2007 montre encore plus clairement cette hypoth?se : les parlementaires sont syst?matiquement ?cart?s au profit de commissions soi-disant expertes sur les sujets les plus graves (rapport du Comit? Balladur pour la r?forme des institutions, rapport de Jacques Attali pour le retour ? la croissance etc.).

« Assujettissement » d?finitif des d?put?s de la majorit?…

Mais la d?rive est bien plus grave ? mon sens.

S’il y a bien une motivation (compr?hensible) pour un d?put?, c’est de pouvoir ?tre r??lu d?put? aux prochaines ?lections. Pour de nombreuses raisons, non seulement politiques (?videntes) et psychologiques (amour propre, besoin de reconnaissance du travail accompli etc.) mais ?galement financi?res (surtout pour les non-cumulards, ?videmment).

Or, les d?put?s sont fr?quemment au contact de leurs ?lecteurs (et donc de la base), dans leurs permanences etc. Ils peuvent mieux que d’autres sentir les mesures gouvernementales qui f?chent, ou qui ne sont pas comprises, ou encore qui sont mal d?cid?es.

Lorsqu’il y a des ?lections l?gislatives en cours de mandat pr?sidentiel, le d?put? de la majorit? aura alors forc?ment le courage de s’opposer au gouvernement s’il consid?re que ?a diverge trop par rapport ? l’opinion publique. Ce r?le de r?sistance est sain dans une d?mocratie. Il en va de la survie du d?put?.

Sans ?lection interm?diaire, les d?put?s ne sont ?lus ou r??lus plus qu’avec le label du Pr?sident de la R?publique nouvellement ?lu (ou en s’y opposant). Ils n’ont plus la capacit? de r?sister, s’ils sont au sein de la majorit?, car ils doivent tout au Pr?sident : leur investiture (le Pr?sident depuis pr?s de trente ans contr?lant le parti majoritaire), leur campagne et leur ?lection.

Le quinquennat mettrait-il fin aux cohabitations ?

Cette concomitance a-t-elle au moins l’efficacit? qu’on lui attribue ? Pas du tout.

Rien n’indique que le quinquennat sec puisse emp?cher le retour de la cohabitation. Ne serait-ce que parce que le Pr?sident de la R?publique peut tr?s bien ?courter son mandat pour diverses raisons (d?mission, d?c?s, destitution selon une r?cente modification de la Constitution dont l’interpr?tation restera bien ardue) et ce dernier peut toujours, le cas ?ch?ant, prononcer la dissolution de l’Assembl?e Nationale.

Le moindre ?cart red?calerait d?finitivement toutes les ?lections (ce qui serait une bonne chose selon moi) et rendrait possible de nouveau la cohabitation.

Le quinquennat mettrait-il fin aux mandats trop longs ?

L? encore, rien n’est moins s?r.

Fran?ois Mitterrand a dur? quatorze ans, Jacques Chirac douze ans. Combien de temps durera Nicolas Sarkozy ? Cinq ans ? Dix ans ? Quinze ans ? La derni?re hypoth?se n’est pas idiote. En 2022, Nicolas Sarkozy n’aura que 67 ans finalement, ?ge g?n?ralement en d?but de mandat (? quelques ans pr?s) pour De Gaulle, Mitterrand et Chirac !

Au contraire, si le septennat emp?chait d’envisager raisonnablement un troisi?me mandat, le quinquennat l’encouragerait plut?t. D’o? sans doute la volont? actuelle de Nicolas Sarkozy de limiter ? deux mandats cons?cutifs (mais serait-ce si d?mocratique que cela, si un ‘homme providentiel’ s’av?rait indispensable sur du long terme ?).

Dans la pure pratique gaullienne, un mandat pr?sidentiel ne se l?gitime pas uniquement au moment de l’?lection, au d?but du mandat, comme un ch?que en blanc, mais tout au long de ce mandat, aux ?ch?ances cruciales pour la nation : r?f?rendum (on ne d?place les ?lecteurs que sur des sujets importants), ?lections l?gislatives notamment, permettant sans arr?t de ressourcer la l?gitimit? pr?sidentielle ? la base.

?videmment, la pratique a chang? d?s les ann?e 1970. Fran?ois Mitterrand n’avait eu aucune intention de d?missionner lors de ses ?checs l?gislatifs de 1986 et de 1993 et Jacques Chirac non plus lors de son ?chec l?gislatif de 1997 ni lors de son ?chec r?f?rendaire de 2005. Val?ry Giscard d’Estaing avait pr?vu le m?me sch?ma en cas d’?chec l?gislatif en 1978 (en se repliant ? Rambouillet !).

Vers un changement cach? de r?gime

En fait, l’institution du quinquennat a conduit tr?s discr?tement la Ve R?publique ? un v?ritable changement de r?gime. Et cela sans aucun d?bat national de grande envergure.

D’abord, en formalisant le fait que d?sormais, nous sommes bien dans un r?gime des partis (et particuli?rement des partis majoritaires, ? savoir l’UMP et le PS).

Ensuite, en ins?rant dans la Constitution le germe du r?gime pr?sidentiel pur et dur.

Constitutionnaliste de renom, Didier Maus ne disait pas autre chose en septembre 2000 : « Si la logique du quinquennat s’impose au profit de la primaut? restaur?e du Pr?sident de la R?publique, l’interpr?tation parlementaire de la Constitution, favorable au Premier Ministre, aura de moins en moins de chance de s’affirmer. ».

Depuis le printemps 2007, l’affaire tourne encore plus clairement avec un Pr?sident de la R?publique qui veut d?cider de tout ? la place de tout le monde (Premier Ministre, ministres, Parlement), avec un Premier Ministre qui accepte de n’?tre qu’un « collaborateur » du Pr?sident et qui est lui-m?me favorable au r?gime pr?sidentiel et favorable ? la suppression… de son propre poste, et surtout, avec cette volont? affich?e de r?former les institutions (volont? ?galement formul?e par les autres candidats S?gol?ne Royal et Fran?ois Bayrou).

Nous en parlerons dans un autre article, mais le projet de loi adopt? au Conseil des ministres du 23 avril 2008 est loin d’?tre rassurant ? ce titre : si le Parlement obtient davantage d’influence (peut-on parler de pouvoirs ?), le Pr?sident termine renforc? par une telle r?forme, notamment avec la possibilit? de s’exprimer formellement devant les parlementaires, revenant sur une disposition datant de 1873 pour s’opposer ? l’homme providentiel Thiers (voir l’article pr?c?dent).

Bo?te de Pandore ouverte

Le quinquennat a compl?tement d?s?quilibr? une Constitution qui a ?t? savamment construite il y a bient?t cinquante ans, et a ouvert la bo?te de Pandore.

Maintenant, chacun s’y sert et chacun y va de sa petite id?e.

Mais une Constitution, c’est une loi fondamentale. Qui doit ?tre stable pour enrichir la nation.

Depuis 1787, la France a connu seize r?gimes alors que les ?tats-Unis vivent avec une seule et m?me Constitution, et ce n’est pourtant pas un pays qui est en retard sur son temps (il est m?me plut?t ? la pointe des innovations technologiques m?me s’il y a beaucoup ? redire depuis Bush junior voire avant).

Or, tout le monde sait bien que si nos institutions sont bien s?r largement am?liorables, l’oxyg?ne dont a besoin aujourd’hui notre d?mocratie repr?sentative, ce ne sont que les femmes et les hommes qui la font fonctionner qui peuvent le lui donner.

S?rement pas la p?nulti?me r?vision de la Constitution.

Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (25 avril 2008)

Pour aller plus loin :

Les 14 documents qui ont abouti au quinquennat (de 1958 ? 2000).

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