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Loi Dodd-Frank : mener r?trospectivement la derni?re guerre ? et la perdre

YAN BARCELO ?Suite ? la derni?re crise financi?re et ?conomique, le but premier de la loi Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, pass?e ? l??t? 2010, ?tait d?emp?cher qu?une telle crise ne se reproduise. Y parviendra-t-elle?

On peut en douter. Plusieurs observateurs pensent que la loi a ??le c?ur ? la bonne place??, comme le dit Thomas Coley, professeur d??conomie ? la Stern School of Business, New York University. Plusieurs autres pensent qu?elle passe compl?tement ? c?t? des vrais probl?mes et n?emp?chera pas le retour d?un raz-de-mar?e financier.

Tous s?entendent sur une chose?: la loi Dodd-Frank est dangereusement carenc?e. Certains croient que les 225 r?glements qu?il incombe aux divers organismes de r?glementation de formuler permettront de colmater les br?ches de la loi ? ? la condition que ces r?glements soient tr?s bien pens?s. C?est ce que pr?voit Thomas Cooley. Par contre, d?autres analystes pr?voient que cet exercice suppl?mentaire ne changera fondamentalement rien ? l??chiquier financier.

Trous b?ants

Quelles sont certains des trous les plus b?ants de la loi? ? l?aide du Volcker Rule , on vise ? limiter les transactions d?achat et de vente d?actifs (proprietary trading) par les banques d?affaires ? un niveau de 3% de leur capital de premier niveau.

C?est peu, de telle sorte qu?on a cru pendant un moment que les grandes maisons de Wall Street, se d?sint?ressant de ce secteur, larguaient leurs unit?s de trading. Mo Chaudhury, professeur de finance ? l?Universit? McGill ?tait de cette opinion il y a quelques mois, mais il s?est ravis? depuis. La loi n?interdit pas aux banques d?avoir une unit? s?par?e sp?cialis?e en trading ? la condition qu?il s?agisse d?une entit? l?gale s?par?e. ??Toutes les grandes banques de Wall Street ont d?j? mis sur pied une telle unit? ou sont en train de le faire??, note M. Chaudhury, troubl? par l?ambigu?t? de ce d?veloppement qui soul?ve de nombreuses questions de d?partage entre l?implication directe ou indirecte de ces grandes firmes. En bref, les jeux et montages financiers de Wall Street, loin d??tre abolis ou m?me att?nu?s, changent simplement d?adresse.

Ceci met en relief une autre carence importante de la loi?: dans plusieurs sections cruciales, elle r?glemente une firme financi?re par sa forme (banque) plut?t que par sa fonction (activit?s de type bancaire). ??Cet aspect va emp?cher l?Acte de tenir compte des nouvelles formes organisationnelles susceptibles d??merger dans le secteur financier??, indique M. Cooley.

Non seulement cette carence emp?chera-t-elle de bien circonscrire les nouvelles formes que l?industrie financi?re produit ? profusion, mais elle emp?che la loi de traiter avec des zones compl?tes qui existent d?j? et qui ?chappent ? l??tiquette ??banque??. C?est le cas de tout le vaste secteur Repo (repurchase agreement) de financement ? court terme, mais c?est le cas aussi des immenses institutions Fannie Mae et Freddie Mac, extr?mement ?branl?es, dont la loi Dodd-Frank ne traite nullement. Comme le fait ressortir Thomas Cooley, ces deux organismes, sous tutelle gouvernementale, ?ont co?t? aux payeurs de taxes plus cher que toutes les firmes de Wall Steet, et on n?en voit pas la fin??.

Plus encore, c?est le cas de tout le secteur des notoires swaps sur d?faillance (Credit Default Swaps, ou CDS) qui tombent dans une zone ind?termin?e, ne relevant ni du domaine bancaire ni de celui des assurances, comme l?indique Yvan Allaire, directeur de l?Institut pour la gouvernance des organisations priv?es et publiques et professeur ?m?rite ? l?Universit? du Qu?bec ? Montr?al.

Dangereusement gros

Un th?me crucial ? l?origine de la loi ?tait celui du ??risque syst?mique??, tout particuli?rement celui que posent les institutions trop grandes pour faillir (too big to fail). Plut?t que de proc?der ? un morcellement obligatoire des plus gros joueurs ? risque, comme le r?clamaient plusieurs, la loi a mis en place un nouvel organisme, le Financial Stability Oversight Council (FSOC), charg? de rep?rer les firmes qui posent un risque trop ?lev? ? l?ensemble du syst?me. Thomas Cooley critique les m?canismes pr?vus pour le FSOC qui, en cas de faillite d?une institution, fera payer par l?ensemble des institutions survivantes les co?ts associ?s ? cette faillite plut?t que par le public.

M. Cooley consid?re que cette approche, en p?nalisant les firmes qui adoptent des pratiques plus s?res, incitera plut?t une mentalit? de troupeau o? le joueur le plus aventurier donnera le ton. L?universitaire propose une approche plus directe qui imposerait des p?nalit?s directement ? ceux qui accumulent des risques trop ?lev?s, selon un principe ?quivalent au ??pollueur payeur??.

Yvon Allaire juge que la loi Dodd-Frank est con?ue de fa?on ? gagner la derni?re guerre, mais une nouvelle crise ne se pr?sentera certainement pas dans cette m?me forme. Or, des analyses du groupe de recherche men? par Thomas Cooley montrent qu?il est loin d??tre certain que la loi actuelle appliqu?e r?trospectivement aurait ?vit? la derni?re crise. Un exemple entre plusieurs?: la crise a ?clat? dans certaines cat?gories d?actifs pr?cises o? le risque ?tait totalement d?mesur? par rapport aux r?serves prescrites de capital. Pourtant, tant la loi Dodd-Frank que les exigences B?le 3 ne parlent que de niveaux uniformes de capitalisation minimale.

Jeux de congr?s

Les choses sont maintenant entre les mains des organismes de r?glementation (SEC, CFTC, FDIC, FSOC, R?serve F?d?rale) pour boucher les trous b?ants de la loi. Peut-?tre ne faut-il pas fonder trop d?espoir de ce c?t?, comme le fait remarquer Yvan Allaire en indiquant que le congr?s est maintenant contr?l? par les R?publicains. ??Ils ne vont probablement pas attaquer la loi Dodd-Frank directement, mais ils vont affamer les organismes de r?glementation qui rel?vent de leur autorit? en leur coupant les vivres.??

Mais pour nombre de critiques, la carence essentielle de la loi Dodd-Frank tient ? un concept vici? ? la base m?me qui prend pour acquis que le syst?me financier dans sa forme actuelle est un contributeur important ? la prosp?rit?. ??Si la reprise ?conomique prend tant de temps ? se concr?tiser, si le taux de ch?mage demeure si ?lev?, ?a tient au r?le de vampire des institutions financi?res qui drainent la richesse vers des activit?s sp?culatives qui ne sont pas cr?atrices de richesse et d?emploi??, dit Bernard ?lie, professeur d??conomie ? l?UQAM.

La loi Dodd-Frank, avec toutes ses finesses et contorsions, l?gitime la culture de sp?culation du monde financier. Mais ??c?est un casino, lance Yvan Allaire. Pire, c?est un casino dont les joueurs eux-m?mes sont propri?taires. Il faut ?d?financiariser? l??conomie et ramener la finance ? son r?le premier d?interm?diation.??

La loi Dodd-Frank ne fait rien de ?a. C?est pourquoi plusieurs, comme Bernard ?lie, jugent qu?elle n?accomplira pas ses objectifs avou?s. ??Je crains que dans quatre ou cinq ans, dit-il, on se retrouve avec un nombre de d?faillances importantes des march?s financiers.??

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